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北京“接诉即办”的理论基础和发展方向：敏捷治理的视角
The following article is from 中国行政管理 Author 《中国行政管理》
作者简介
于文轩，厦门大学公共事务学院院长，教授，博士生导师，闽江特聘教授；
刘丽红，厦门大学公共事务学院博士研究生。
摘 要
北京“接诉即办”改革被誉为超大城市治理现代化的“北京模式”。已有研究围绕“接诉即办”改革的前因后果展开了一系列理论和实证研究，却尚未从中观层面出发对其何以提升超大城市治理效能进行充分的解释和研究。本研究引入公共行政学领域新兴的“敏捷治理”理论视角来分析和预测北京“接诉即办”改革的发展。研究指出北京“接诉即办”体现了包括以用户为中心、拥抱变化、模糊灵敏组织、复杂性分解、技术赋能等敏捷治理的核心要素。同时，北京“接诉即办”改革尚有一些短板需要在未来的发展中得到解决，而“敏捷治理”框架可以为北京“接诉即办”的未来改革发展提供指引。
文章结构
一、“敏捷治理”范式的兴起
二、敏捷治理的实践：北京“接诉即办”
三、“接诉即办”驱动超大城市敏捷治理的内在机理
（一）以人民为中心
（二）拥抱变化
（三）稳定性和灵活性同时兼顾的模糊灵敏组织形态
（四）跨部门协作
（五）复杂性的界定与分解
（六）技术赋能下灵活的基础设施
四、敏捷治理视角下“接诉即办”改革未来的发展方向
五、结论与展望
目前，围绕超特大城市治理问题，全国各地都进行了一系列探索，总体上形成了技术驱动和制度驱动两大模式。其中，北京市“接诉即办”改革是制度驱动模式的典型。2019年起，北京市委市政府开始推进“接诉即办”改革，试图用城市12345热线，撬动城市治理的“顽疾”，实现对群众诉求的快速回应。“接诉即办”平台就受理了群众诉求3134万件，诉求解决率从53%提升到89%，满意率从65%提升至92%。这项改革重塑了城市治理的管理体制和运行机制，显著提升了北京各级政府的响应能力和公共服务提供效能，取得了显著的政治、社会和经济效益。北京“接诉即办”改革被誉为中国式现代化社会治理的“北京模式”。
众多国内学者围绕着北京“接诉即办”改革进行了一系列的实证和理论研究。马亮等人从绩效管理的角度实证探讨了北京“接诉即办”改革通过绩效反馈机制在政府部门间形成竞争机制，从而有效激励政府各级部门和工作人员提升政府工作绩效和公共服务提供效能。赵金旭、孟天广等人通过数据分析发现“接诉即办”改革显著提升了政府的回应性，并提出“接诉即办”对官员晋升的强激励是改革成功的重要机制之一。这些实证研究从数据分析的角度对“接诉即办”的效果进行了测量，探讨了一些微观因果机制路径，却没有从理论的高度对其进行理论阐释。李文钊从“人工制品”和“治理实验”的角度，将“接诉即办”视为一项治理实验，探讨了其中蕴含的设计原理。此外，李文钊将“接诉即办”的理论基础总结为合作生产理论、整体政府理论、合作治理理论、政策分析理论、公共价值理论、话语制度主义理论等七大理论。
然而这七大理论是宏观理论而不是中观理论，无法解释为什么“接诉即办”可以提升特大城市治理效能，提升政府响应性和公共服务绩效。换句话说，“接诉即办”需要寻找中层理论的解释。同时“接诉即办”也需要一个规范性的理想型理论框架，用以指导它未来的改进和发展。近年来国际公共行政学界兴起的“敏捷治理”理论就是这样一个框架。因此，本文旨在引入“敏捷治理”的理论框架对北京“接诉即办”进行一个中观理论的分析，指出北京“接诉即办”改革是“敏捷治理”理论在现实中的反映，暗合了“敏捷治理”理论的价值主张和核心要素。而且，通过和“敏捷治理”框架的对比，我们可以为“接诉即办”未来的发展寻找方向。
一、“敏捷治理”范式的兴起
目前，敏捷方法的思想已经成为计算机软件开发行业的标准，其核心理念被迅速引入工商管理领域。进入二十一世纪，市场全球化、IT技术的迅猛发展、不连续的颠覆性创新的涌现、人口结构和需求的变化，使企业进入了前所未有的复杂动荡时期，面临着激烈的竞争。传统的企业文化和战略制定过程面临着巨大挑战，企业迫切需要新的战略哲学和思想的指导。发展敏捷组织和进行敏捷战略制定对企业的生存与发展变得至关重要。以Luna为代表的学者从动员能力、是否区分组织层级、是否强调动态能力、集权程度和影响范围、对变化的响应、核心能力和关注点等角度区分了“敏捷管理”和“敏捷治理”的差异。但需要特别指出的是，这里的“敏捷治理”与公共行政中的“敏捷治理”只是在字面上相同，在内涵和外延上有很大的不同。
“敏捷方法”，在公共行政实践中最早是作为政府软件开发过程中的技术规范和要求出现的。美国和英国政府在开发大型政务软件平台时遭遇的失败，使美英政府在电子政务发展过程中全面拥抱了“敏捷方法”。2012年美国政府审计署（GAO）发布了政策白皮书《软件开发：应用敏捷方法的有效实践和联邦挑战》指导美国联邦政府在软件开发过程中全面采纳敏捷办法。英国国家审计署（NAO）也推荐敏捷方法作为政府部门开发软件项目的最佳实践，并为其使用和监管提供了指南。在这一背景下，2018年德国学者Mergel等人在《政府信息季刊》（Government Information Quarterly）组织了一个以敏捷政府（Agile Government）为主题的专刊。在题为《Agile Government：Systematic Literature Review and Future Research》的专栏文章中，Mergel等学者总结了敏捷方法在政府管理中的应用，提出了敏捷政府的概念。但是由于他们专业的限制（系统工程和信息系统），他们的焦点是政府项目管理、软件开发过程和软件应用。“敏捷”这个词在公共行政学理论和实践中只是作为一个形容词被偶尔使用。2021年Mergel等人在Public Administration Review发表了题为《敏捷：一个治理的新途径》的观点文章，分享新冠疫情期间他们对政府行政管理如何更敏捷的思考。遗憾的是，由于这篇文章是观点文章而非严肃的学术论文，也由于学科背景的限制，Mergel等人并没有提出一个有关敏捷治理的理论框架。
在国内，最早将“敏捷思想”引入公共行政领域的是清华大学的薛澜教授及其研究团队。2019年薛澜和赵静在《中国行政管理》上发表了题为《走向敏捷治理：新兴产业发展与监管模式探究》的文章。2021年赵静、薛澜和吴冠生在《中国行政管理》第八期发表了题为《敏捷思维引领城市治理转型：对多城市治理实践的分析》的文章，将敏捷思维正式引入城市治理研究领域，从治理对象、治理节奏、治理方式、治理关系等维度界定了敏捷治理的内涵。与此同时，厦门大学于文轩教授提出了一个包含“十大要素”的敏捷治理框架：1.维持稳定性的同时又可以保持组织灵活的模糊灵敏（Ambidextrous）组织的建立，集权的同时进行分权；2.快速动员利益相关方合作的能力；3.跨部门合作；4.自我组织的能力和自组织的养成；5.复杂性的分解；6.灵活的基础设施；7.拥抱变化；8.充分沟通；9.信息的开放与共享；10.容错的组织学习。于文轩教授以这个框架为基础对厦门市的疫情防控进行了分析，展示了这个理论框架对提升我国城市治理体系和治理能力现代化的重要理论和实践意义。
二、敏捷治理的实践：北京“接诉即办”
在管辖权清晰的情况下，12345热线可以直接派单给相应的政府职能部门。对于管辖权较为模糊的诉求，12345热线可以进行一单多派，在强调由首接单位主导负责的同时，要求相应协办单位通过“接诉即办”协同工作机制进行协作治理，以全面推动“吹哨报到、接诉即办”机制快速、精准回应公众诉求。除此之外，“接诉即办”工作机制还实施全过程跟踪处理，通过电话访问掌握工单办理情况，方便群众查询的同时，最终量化为“回应率”“解决率”“满意率”三个考核指标，对全市各区的“接诉即办”工作情况进行考评，并在每月底北京市委书记出席的区委书记月度点评会上，公布各街道（乡镇）和职能部门的考核排名。与此同时，区委书记会进一步对街道（乡镇）书记召开类似的点评会，通过这种逐级层层传导的绩效问责来形成竞争机制和预警机制，驱动各级行政人员落实“接诉即办”的工作要求。由此，“接诉即办”形成了涵盖受理—派单—办理—考评—预警等流程在内的综合性敏捷治理机制。
综上所述，北京作为我国的首都，又作为超大城市的代表，针对超大城市治理中政府如何快速响应公民诉求、推进政府治理创新的问题，北京市委市政府从“以人民为中心”的发展思想出发，实施“接诉即办”改革，逐渐将12345市民服务热线发展成快速响应、高效办理、及时反馈的为民服务机制，取得广大群众的肯定认可和社会各界的高度关注，成为撬动超大城市治理创新的新杠杆。2021年9月，北京市第十五届人大常委会审议通过了《北京市接诉即办工作条例》，将“接诉即办”工作机制的探索实践通过立法的形式制度化，以确保“接诉即办”改革实践的可持续发展。“接诉即办”改革被誉为“新时代首都社会治理共同体建设的一个重大成果”。
事实上，“接诉即办”不是我国政府部门利用政府热线破解治理难题的首创。我国从20世纪80年代（1983年沈阳市开通了第一条市长服务热线）起就不断有省市或地区开通了政务热线。但从实践结果来看，这些政务热线所发挥的治理成效都不理想。在实施“接诉即办”改革之前，北京市也早在2000 年就成立了“北京市政府便民服务中心”，该中心同样以12345政府热线为依托，为市民提供便捷服务。尽管在此期间，北京市委市政府多次对该中心工作进行调整，包括扩大热线功能和服务范围、成立综合信息服务平台等，以强化其治理功能。但遗憾的是，政府热线始终没能变革成为一套有效的治理机制。对比“接诉即办”与其他省市或地区的政府热线以及北京市早期的政府热线所采取的变革举措可以发现，“接诉即办”改革之所以能够发挥如此大的成效，正是由于在超大城市的治理情境下，“接诉即办”改革与敏捷治理的要素十分契合，它通过创新政府组织形态，以不断试错、优化、迭代改进的敏捷工作方式促进市民诉求的解决，实现了对公共问题的快速响应以及风险问题的有效应对。换言之，北京“接诉即办”改革是敏捷治理这一框架在面临日益复杂政治、经济和社会发展环境下，中国超大城市治理情境下的具体现实体现和应用。
三、“接诉即办”驱动超大城市敏捷治理的内在机理
（一）以人民为中心
以用户为中心而不是以服务提供商为中心，是计算机软件开发“敏捷方法”的核心，也是“敏捷治理”理论框架的核心基石。作为北京“吹哨报到”改革的延伸，“接诉即办”的机制设计始终以人民为“中心轴”，建立了“知民所呼、应民所求、思民所想、受民所评”的城市治理模式。
全时段、多维度响应群众诉求。“接诉即办”将12345政务服务热线作为统一接口，建成包含全市343个街道乡镇、16个区、65家市级部门和49家承担公共服务职能的企事业单位的综合性政务热线平台，实现通过统一的服务热线全时段受理市民诉求、整理收集社情民意。此外，“接诉即办”还依托互联网平台，开通涵盖微信、微博、在线留言板等在内的多个响应公众诉求的渠道，确保全面接收群众诉求。
闭环式受理群众诉求。在接收到群众诉求以后，按照诉求分类和管辖权属，“接诉即办”将群众诉求精准派单至乡镇或相应职能部门，并按照不同级别的诉求响应机制，推动各乡镇、街道或相关职能部门及时办理，同时也推动上级政府督促协调解决，形成条块合力，真正实现将群众诉求解决彻底。
主动发现、预判群众诉求。“接诉即办”积极探索主动发现民众诉求的工作方法，通过“技防+人防”的方式推动各单位及时发现问题及时“吹哨报到”，从源头上解决和减少群众诉求。一方面，完善风险预警机制，通过强化诉求数据动态监测和分析研判，及时就苗头性、风险性诉求向相关部门提出预警。另一方面，加强市区联动，主动巡查调研，发现群众诉求的高频问题和重点区域并开展专项治理，争取在成诉前解决问题。
构建以人民群众为中心的考核评价体系。不同于传统的政务服务热线，“接诉即办”改革的成效是由人民来评价。北京将“接诉即办”工作情况纳入各级领导班子和党员干部日常考核，并将考核结果作为干部动议的重要参考，而考核的主要依据就是诉求响应率、问题解决率和群众满意率。除个人诉求外，针对群众反映较多的行业问题以及集体性诉求，“接诉即办”增设“部门+行业”联合考评、创建监测指标体系等措施，以强化为民服务和群众满意导向。这些举措深刻地体现出“接诉即办”工作的出发点和落脚点都是人民，实现了市民与政府部门之间权力（利）关系的再平衡。
（二）拥抱变化
当今世界正处于百年未有之大变局，充满着复杂性、多变性和不确定性，新冠肺炎疫情的暴发导致这种不稳定、不确定性更加严重。不断应对“时”、“势”变化是我国开启全面建设社会主义现代化强国新征程的时空背景和时代潮流。而敏捷治理的核心恰恰就在于应对环境变化的不确定性以及创新过程中的变化和复杂。它的目标是通过对环境和需求变化做出响应的过程中，视变化为唯一不变的变量，找到下一步需要解决的核心需求。
在“接诉即办”改革的过程中，群众的诉求随外界环境的转变不断发生变化，这些变化推动政府部门不断对工作方案迭代创新的同时，也沉淀了大量的群众诉求数据，其中蕴藏着许多可利用的信息。北京市政府主动利用这一变化，通过云计算、人工智能、语音识别、智能辅助等科技手段对市民诉求进行统计和分析并形成问题分类框架，辅助相关部门对群众诉求进行描述、分析、研判，进而为其实施“主动治理、未诉先办”奠定基础。如2021年以来，北京市政府通过建设以诉求量分析、类别分析、地域分析、考核排名、城市问题台账为主要内容的大数据分析决策平台，实现了对一些重点、难点问题的提前预测和综合管理，并通过开展“每月一题”专项治理活动，推动12345市民服务热线从早期的“动态响应”到“未诉先办”的转变，使城市治理更加主动智能、精细精准。
（三）稳定性和灵活性同时兼顾的模糊灵敏组织形态
稳定性与灵活性似乎是对立的关系，但在日益复杂和不确定性的治理环境下二者都不可或缺。与传统治理模式不同，敏捷治理更强调政府组织要兼顾稳定性和灵活性。在这种混合的模糊灵敏组织形态内，不同的规则和要素彼此形塑、援引，进而形成组织结构的优化，总体上提升了政府组织系统应对环境挑战的能力。在不断推进“接诉即办”改革的过程中，北京市政府逐渐形成了加强党建引领、强化条块治理、培育居民自治为一体的稳定性与灵活性同时兼顾的模糊灵敏组织形态。
确立以党领政的管理体制。自2019年起，北京市推动约76万名在职党员加入“接诉即办”工作队伍，并以制度设计和组建党政领导小组的形式强化党在“接诉即办”治理结构中的核心地位。这种将党建引领融合到“接诉即办”的工作路线，不仅有效发挥了党政领导班子对各层党组织和社会资源的调动和整合作用，实现了各项资源和组织保障的稳定性，也切实满足了将党的政治优势、组织优势转化为超大城市敏捷治理的要求。
形成“以块（乡镇、街道）为主，条块结合”的治理结构。“接诉即办”改革通过权力和资源下沉基层以及融合数字技术使用的方式，创新“条”“块”协同机制。在接收到群众诉求后，“接诉即办”工作平台根据权属关系直派给归属管辖的街道、乡镇，而对于街道（乡镇）无法独自解决、需要整合“条”上资源协助解决的公众问题，则由街道向上“吹哨”，将街道的问题和需求传递给负责单位，进而相关单位报到“履责”，接受街道办事处的“统筹协调、指挥调度”。在此基础上，“接诉即办”工作人员还将诉求同时抄送至区政府，以便于区委政府加强统筹调度，督促各配合单位尽快协调解决。这种新型的“条”“块”协同机制真正满足了基层治理中“权随事走、人随事调、费随事转、事权匹配”的灵活性要求。
发挥社会自治组织的自主性、灵活性。在“接诉即办”的工作推进中，“老街坊议事厅”“楼管会”“睦邻坊”等居民自治组织应运而生，基层政府充分利用这些自治组织听取民声、汇集民意，同时也利用这些自治组织在街道拆违腾退、环境整治、矛盾调解等问题上进行自我管理、自我协调，以缩短“接诉即办”工作周期，提升诉求办理工作效率。如北京市朝阳区的一个社区组织依托“接诉即办”工作机制，自主打造了多功能的社区微信公众号，发布社区新闻、服务信息的同时，建设邻居圈、服务圈、议事圈，为居民志愿服务、民主议事搭建了线上平台，通过这种“三微一体化”建设，缩短了反映和解决问题的路径。
（四）跨部门协作
北京作为超大型城市，在传统“条块分割”之下，“看得见管不了，管得了看不见”的城市治理现象客观存在。从“街乡吹哨，部门报到”到“接诉即办”的治理改革中，北京市政府为有效解决这一问题，不断通过制度设计串联起不同部门的行政资源，形成了权责清晰、相互协调的跨部门协作机制。
编制职责清单。按照诉求分类和管辖权属，“接诉即办”编制共计2395项三级分类的派单目录，并实行动态调整更新。在分类派单之初，“接诉即办”依据各单位职责目录，对需要共同承担某项服务职能的街道（乡镇）、区政府、市政府以及企事业单位进行一单双派或多派，确保权责清晰的同时形成工作合力。
强化市、区、街乡三级联动执法体系。对于派至街道（乡镇）的诉求而该街道（乡镇）却无力应对、需要跨部门协作解决的公众问题，“接诉即办”通过街道“吹哨”、相关部门“报到”的协同工作机制，召集相关部门联合诊断问题所在并整合辖区资源来统筹解决群众诉求。此外，对于高频热点或行业共性诉求，“接诉即办”统筹各类、各级工作机构、专班及部门开展专项治理。
构建分级协调办理机制。对于本级政府难以解决的历史遗留问题或是超出本级政府管辖权的重大疑难诉求，“接诉即办”依托分级协调办理机制高效利用上级政府的统筹调度能力，加强对疑难问题的专题协调，根据诉求类型、紧急程度以及行业标准对复杂性问题进行分解来协同推进问题解决，最大限度缩短群众诉求流转周期。
（五）复杂性的界定与分解
“敏捷方法”旨在基于用户需求而对工作方案进行增量式的迭代开发，并通过各种非正式的协作来拥抱变化。在某种意义上来说，这种快节奏、短迭代的工作方式依赖于对复杂性问题进行界定和分解，以保证在预期时间内完成工作。在“接诉即办”的改革中，基于满足公众合理诉求的原则对复杂性问题进行分解为其有效解决问题奠定了基础。
建立诉求分级响应机制。对于能够及时解决的问题，按照诉求的轻重缓急程度和行业标准，实行不同级别、不同时限的响应处置模式。对于法律法规有明确规定或确需较长时间解决的诉求，延长办结期限。对于短时间难以解决的群众诉求，列入挂账管理，明确挂账内容要求和责任归属并完善挂账销账和监督提醒机制。
实行诉求分类处理机制。按照咨询、建议、举报、投诉、需求等诉求类型，实行分类化管理。如咨询类诉求由市民热线服务中心或承办单位予以回复；建议类诉求由承办单位研究并反馈给诉求主体；对涉及举报、信息公开申请、行政复议、诉讼等涉法的群众诉求，有序引导诉求主体通过法定渠道反映；对突发性、群体性、极端性诉求，向公安部门、属地党委和政府实行双派单，快速处置、化解矛盾、防范风险。
此外，作为“接诉即办”工作的执行主体，各街道（乡镇）或相关职能部门结合自身实际对复杂性问题进行分解，以提升回应群众诉求的效率。蒲洼乡是位于北京市房山区最偏远的一个山区，该乡镇的诉求主体除常住人口外，还涵盖搬迁人员以及游客等。面对如此复杂的诉求主体，蒲洼乡在不断发展完善中不仅总结了一套常态化的工作机制，还与信访相结合，创建“我来办”工作室，以增加诉求分流口，分解诉求的复杂性。这种做法极大地提升了“接诉即办”的工作效率，成为该乡镇“接诉即办”工作的一大亮点。
（六）技术赋能下灵活的基础设施
以人工智能等信息技术为代表的第四次工业革命不仅推动着社会的发展，也为政府实施敏捷治理提供基础条件，它为政府快速、准确地获取、处理和利用大量信息提供了机会。北京市在推行“接诉即办”的改革过程中，每月成千上万的群众诉求出现在行政人员手中。如何快速通过群众表达诉求的数据来高效准确地找到区域的堵点、难点或风险问题成为改革能否取得实效的现实难题。在这种背景下，技术赋能下灵活性基础设施的设立则为“接诉即办”及时回应公众诉求提供了可能性，成为超大城市敏捷治理的“传感器”。
一方面，数字技术赋能社区群众。在“接诉即办”的改革中，社区群众可以通过“区长直通车”“数字城管”“线上微信群”等数字基础设施有序参与社会治理，实现政民有序互动。另一方面，数字技术赋能政府部门。各级政府职能部门可以通过数字基础设施精准识别群众诉求、预判社会风险、辅助制定决策，以更加有效、迅速地解决群众问题、应对社会危机。如基于庞大的接诉量，北京市海淀区西北旺镇将大数据运用于“接诉即办”工作中，使用可视化大屏互动、微信小程序等灵活性的基础设施来全面接收群众“哨声”，探索“接诉即办”“未诉先办”的有效路径。此外，在政府组织结构上，依托技术赋能下灵活的基础设施，“接诉即办”的组织形态实现进一步的扁平化，确保公众诉求“件件有回音，事事有着落”。
四、敏捷治理视角下“接诉即办”改革未来的发展方向
首先，“敏捷治理”的核心基础是全面以人民需求为核心，对组织的灵活响应性提出了很高的要求，另一方面“敏捷治理”也强调组织性和组织发展的可持续性。而北京“接诉即办”改革事实上还存在“压力型体制”的特征。它通过不断施加科层压力以及工作强度，来快速回应基层诉求。在复杂的超大城市治理场域中，行政部门很容易面对海量极为复杂和分散的利益诉求，这些诉求当中有相当一部分是不应该由政府来解决或者说很不合理的诉求。但是在压力型体制下，“接诉即办”平台的工作人员却必须对这些诉求一一进行分辨和处理。在社区调研中，我们可以发现“接诉即办”的工作人员都强调存在“恶意投诉”的现象，同一个人针对不同的诉求，长期进行投诉，或同一个人长期针对同一个诉求反复进行投诉。甚至还会出现通过微信群或者其他的方式串联多人集中进行投诉的群体性投诉现象。尽管投诉的事实与实际情况严重不符，但考虑到相关规定以及绩效考核问题，工作人员仍然要对其进行回应，这就导致行政人员尤其是基层工作人员承担大量不必要承担的任务。另一方面，低成本、高效率的政民互动也可能会产生潜在的不良后果。因为从某种程度上来看，传统官僚制中出现的一些程序性限制，虽然会影响政府响应性，却是维护系统稳定性和可持续性不可或缺的。正如政府部门通过推动“接诉即办”来实现组织快速响应群众诉求的同时，也出现了“买的鸡跑了也打12345”的现象。以北京市朝阳区市场监管局为例，该局在2021年就承接163783件群众诉求，环比2020年增加了24.89%。其中不乏一些自己可以解决，但依然交给政府部门来办的诉求。如此一来，公众会越来越依赖政府，导致对传统居民自治机制选择的路径依赖弱化。
其次，敏捷治理强调复杂任务的界定和分解。超大城市治理面临着政治、社会、经济方方面面的挑战，城市居民诉求是超大城市复杂任务的一个方面。敏捷治理要求政府可以进行高效的复杂性任务的分解，确定优先级，并通过多次迭代实现任务的解决，这就涉及如何界定和分解复杂任务的问题。换句话说，政府部门推动敏捷治理实施需要有效分配政府的注意力。政府注意力应该如何科学和有效地分配一直是当下中国行政改革的核心议题，尤其是在当下高度复杂和高度不确定性的社会条件下，政府注意力更成了一种稀缺资源。但是在科层治理的加持下，出于“邀功”或“避责”等原因，上级压力和社会压力的大小则成了政府职能部门政府注意力分配的依据。
北京“接诉即办”改革的实质是对政府注意力的再分配。“接诉即办”要求各级主要领导的高度重视和深度参与，并通过绩效排名、月度点评、干部提拔、专项监督形成“赛马效应”“晋升和威慑效应”等，这种基于官员晋升的激励效应显著提升了“接诉即办”过程中政府的回应性，但也会产生各种各样的包括“隧道视野”“摘樱桃”“撇奶油”和“棘轮效应”等绩效管理中普遍存在的偏差。此外，在当前转型期，超大城市治理需要解决诸多问题，来自各个领域的多重压力极易使政府部门和基层组织疲于应付。同时，各级主要领导的高度重视和深度参与也意味着，一旦发生领导变更，很有可能“接诉即办”的可持续性会受到影响。
最后，敏捷治理的理论框架强调社会组织和非营利组织的发育和成长。社会组织和非营利组织利用自身优势广泛参与城市治理，对超大城市治理效能非常重要。如在新冠疫情期间，具有强大自我组织的社会组织和市民志愿组织的重要性得到了凸显。在北京市“接诉即办”改革的探索中，各政府职能部门也积极利用“老街坊议事厅”“楼管会”“睦邻坊”等居民自治组织进行协调和管理工作，但整体上说这些组织在资源获取和社会动员的能力还相当薄弱，筹资渠道单一，专业性不足，无法形成可持续的整体组织和服务运作体系。这很大程度上归根于我国社会组织和非营利性组织发育和发展比较薄弱。
当前，我国文体活动类、社区事务类、生活服务类等互益性社会组织较多，而公益性的社会组织偏少；经济发达地区的社会组织较多，而欠发达地区社会组织偏少。以慈善类组织为例，根据《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2022）》中可知，截至2021年底，我国登记在册的社会组织数量为901870个，其中慈善类组织却只有11592个。而且，上述慈善类组织区域分布也极其不均，东部省份多而西部省份少。此外，当前我国社会组织整体上使命定位模糊，缺乏明确的理念和发展方向，导致很多组织参与城市治理的行为具有短期性、不确定性和突发性的特点，多流于形式而成效不彰。比如当下的环保公益组织与环保部门缺乏规范性、制度化的联系沟通渠道，绝大多数是通过媒体制造社会舆论来引发相关部门关注，但这种非制度化的参与方式反而可能会影响国家社会的稳定和公共利益的实现。此外，社会组织也存在一定的利益偏好，如果社会组织利用自己的资源优势将自己的偏好和利益凌驾于公共利益之上，也将损害治理的有效性。近年来，央视等有关平台所揭露的“慈善黑幕”之多也变相证实了这一点。同时，面临社会组织数量的不断增加，政府部门管理力量、手段、方式是否能与之相适应，也会严重影响社会组织在社会治理中有效能力的发挥。由于历史发展的各种原因，中国社会组织和慈善组织的发展受到了比较严格的管理。但是随着城市规模的不断扩大和城市外界环境的日益复杂，超大城市治理面临越来越多的棘手问题。这些问题的解决，经常超越政府官僚体制的行政能力，需要全社会的共同参与和合作。其中，市民的自我组织能力，社会和慈善组织的专业性、资源获得和社会动员能力在实现国家治理体系和治理能力现代化上越来越重要。
五、结论与展望
尽管目前北京市“接诉即办”改革进入了“主动办理，未诉即办”的新阶段，但是政府行政力量对社会的治理往往总是被动的，旧的问题解决了，会有更多的新问题出现。在新形势下，重塑政府行政体制，打造敏捷组织，既保证组织官僚制的稳定性，又获取敏捷应对外界变化的能力是中国国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。特别需要指出的是，“敏捷治理”是国际公共行政学理论研究的新兴范式，但“敏捷治理”不是凭空出现的，是以过去百年人类治理经验和社会科学研究成果为基础的。目前对这个理论的思考和研究还刚刚兴起，这个包含十大要素的敏捷治理框架还非常初步，仅仅停留在中观规范和解释层面——亟待从宏观制度与文化和微观态度和行为等层面进行拓展和研究。
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